Resumen
Las asociaciones público-privadas plantean un esquema de colaboración con el propósito de ayudar a cerrar las brechas de inversión para promover el crecimiento en países con economías emergentes. Las experiencias sobre su implementación demuestran que en América Latina su relevancia sigue vigente.
En un estudio publicado a principios de la década, el Banco Interamericano de Desarrollo estimó que América Latina debería invertir el equivalente al 3,12% de su PIB anual, todos los años hasta 2030, para expandir y mantener la infraestructura que le permitirá cumplir con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). El sector público de la región cuenta con las asociaciones público-privadas como un mecanismo para alinear incentivos y canalizar recursos del sector privado en torno a esta ambiciosa misión.
Aunque no hay un consenso extenso sobre qué son las Asociaciones Público-Privadas (APP), la banca de desarrollo se ha encargado de promover la investigación y generar el conocimiento que puede ofrecer un marco de referencia para plantear algunas definiciones. Por ejemplo, según el Banco Mundial, en líneas generales una APP se puede definir como “un acuerdo entre el sector público y el sector privado en el que parte de los servicios o labores que son responsabilidad del sector público es suministrada por el sector privado bajo un claro acuerdo de objetivos compartidos para el abastecimiento del servicio público o de la infraestructura pública” (Banco Mundial, 2021).
Asimismo, se reconoce internacionalmente que las APPs son empresas que integran los recursos, habilidades y conocimientos del sector privado en la provisión de servicios públicos e infraestructura, con la intención de distribuir los riesgos y beneficios de manera más eficiente entre ambos sectores.
Alternativamente, un trabajo de investigación del Banco Interamericano de Desarrollo (2021) resalta el hecho de que las APP son contratos a largo plazo en el que la parte privada asume un riesgo importante y la responsabilidad de la gestión, mientras que la remuneración que recibe está vinculada al desempeño. El mismo documento apunta a que el término APP hace referencia a una gama amplia de acuerdos contractuales; que puede incluir obligación de diseño, construcción, financiamiento, operación, mantenimiento, rehabilitación y gerenciamiento de un determinado proyecto de infraestructura. En ese sentido, lo más común es que en un contrato de APP, el sector privado sea responsable del financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de un proyecto, mientras que el sector público se encarga de proporcionar apoyo regulatorio y financiero.
A pesar de que pueden generar múltiples beneficios para la gestión y puesta en marcha de proyectos de infraestructura, las APPs presentan desafíos a la hora de implementarse, por su complejidad en los contratos y la necesidad de una regulación efectiva. Por esta razón, el éxito de las APPs está basado en varios factores críticos como la capacidad institucional del sector público, la transparencia y la eficiencia en los procesos de licitación, así como la claridad en la distribución de roles y responsabilidades. También es esencial la evaluación y seguimiento riguroso de los proyectos para asegurar que este método sea el más adecuado.
Infrascopio: una forma de calificar y jerarquizar el progreso de los países de la región en la implementación de las APPs
En el año 2009, The Economist Intelligence Unit y el Banco Interamericano de Desarrollo lanzaron el Infrascopio, una herramienta informática e índice de referencia que evalúa la capacidad de los países de América Latina y el Caribe de llevar a cabo asociaciones público-privadas (APPs) exitosas de infraestructura y servicios. En su más reciente actualización, correspondiente al período 2021 - 2022, el Infrascopio analiza el desempeño de 26 países de la región generando un puntaje que es el resultado del promedio ponderado que obtiene cada país al evaluar 5 áreas clave para el adecuado funcionamiento de una APP: regulaciones e instituciones, preparación y sostenibilidad del proyecto, financiamiento, gestión de riesgos y monitoreo del contrato, evaluación de desempeño e impactos.
De acuerdo a los resultados de dicho estudio, los países de América Latina pueden clasificarse en cinco categorías, según el puntaje obtenido, tal como se resume en la siguiente tabla:
Nombre y puntaje de referencia de la categoría | Descripción y países que conforman la categoría |
Desarrollados - Líderes: puntaje ≥ 70 | Países con instituciones sólidas y experiencia probada implementando APPs de infraestructura, así como atrayendo capital doméstico y extranjero para financiar los proyectos. Casos: Brasil y Chile |
Desarrollados - Alto desempeño: 70 > puntaje ≥ 60 | Países con mercados de APPs productivos, fortalecidos por legislación reciente y que son elegibles para recibir asistencia financiera para el desarrollo de APPs. Pueden mejorar sus prácticas en términos de preparación de los proyectos, sostenibilidad y evaluación. Casos: Uruguay, Colombia, Perú, Panamá y Costa Rica |
Emergentes - mercados en crecimiento: 60 > puntaje ≥ 50 | Países con prácticas poco consistentes, que al ser evaluados obtienen resultados con mucha dispersión entre las áreas que analiza el índice. Casos: El Salvador, República Dominicana, Guatemala, México, Jamaica, Honduras y Paraguay |
Emergentes - nivel medio: 50 > puntaje ≥ 30 | Países con experiencias previas en la implementación de APPs, pero que en general tienen características similares a las de otros países con menos experiencia. Casos: Ecuador, Argentina, Nicaragua, Guyana y Bahamas. |
Nacientes: 30 > puntaje | Países que no tienen experiencia relevante en la implementación de APPs y en los que la participación del sector privado no está bien definida. Casos: Haití, Trinidad y Tobago, Bolivia, Belice, Barbados, Venezuela y Suriname. |
Fuente: Suárez Alemán, A. (2022). Presentación Principales Resultados Infrascopio 2021/22. Ventanilla Única APP Grupo BID.
Considerando los países que se encuentran en las primeras categorías del Infrascopio, cabe destacar que el informe de Evidencia Regional en el Uso del Mecanismo de Iniciativas Privadas para el Desarrollo de Infraestructura y Mejores Prácticas Internacionales (BID, 2024) señala que la mayoría de proyectos en Brasil, Chile, Colombia y Perú se orientan a los siguientes segmentos: Transporte y Movilidad en promedio representan 40,5%, seguido de Otros con 17,3%, Agua y Saneamiento 16,5%, Urbanización, vivienda y edificación 9,5%, Energía y Minas 7,3%, Eduación 5,3% y Salud 4,3%.
Transporte y Movilidad consideran Carreteras, Transporte Masivo, Puertos y Aeropuertos.
* En el caso de Brasil, el rubro para Energía y Minas considera los proyectos de Alumbrado Público.
** Otros: Atención ciudadana, Cultura, Defensa, Estacionamientos, Logística, Medio Ambiente, Predios Públicos, Residuos Sólidos, Sistema Prisional, Tecnología.
Como es de esperarse, y en sintonía con la teoría de bienes públicos de Paul Samuelson, la naturaleza de estos proyectos corresponden a bienes y servicios, que en principio no son rentables para el sector privado, por su alto grado de inversión y su naturaleza no excluible, por lo tanto, son proyectos que únicamente son viables con la intervención del Estado y que a través de las APPs se hacen sostenibles en el largo plazo. A pesar de esto, no quiere decir que haya proyectos apetecibles para el sector privado pero que cuenten con la participación del Estado para su consecución. Creemos que en países donde la presencia gubernamental es elevada, las APPs constituyen un elemento catalizador de eficacia y eficiencia.
En el caso particular de Venezuela, los casos registrados de APP son efectivamente muy escasos; sin embargo, Rivas (2020), destaca seis casos de APPs propuestos, enfocados en la construcción de la infraestructura pública en Venezuela, entre ellos:
La ampliación del Acueducto Luisa Cáceres de Arismendi, II Etapa, estados Sucre y Nueva Esparta, presentado por el Ing. José Miguel Divasson;
La ampliación y desarrollo Aeropuerto Internacional de Higuerote, estado Miranda, presentado por el Ing. María Barreiro y el Ing. Guillermo Bonilla;
El Puerto de Aguas Profundas de Manicuare, estado Sucre, presentado por el Ing. Eduardo Valera;
La Estación de Transferencia Caracas (ETC), presentada por el Ing. José Miguel Divasson;
La avenida Perimetral Norte, Tramo El Limón – La Encrucijada, Maracay, Estado Aragua, presentado por el Ing. Daniel Quintini;
El Sistema Vial Expreso Región Lago de Valencia Tramo Sur Perimetral Este de Valencia, estado Carabobo, presentado por el Ing. Daniel Quintini.
Todos los casos de APP señalados están relacionados a la construcción de infraestructura pública en el país; tal como ocurre en el resto de la región. En el futuro, este tipo de proyectos podría encontrar viabilidad si se implementa un mecanismo de promoción de iniciativas privada como el que existe en Chile y Perú (BID, 2024), permitiendo al sector privado presentar o sugerir cuáles son los proyectos que deben impulsarse bajo la figura de una APP, y que en la literatura especializada se conoce también como Propuesta No Solicitada (PNS), ya que no se origina de una convocatoria o licitación pública.
Comentario sobre el marco legal aplicable en Venezuela
El marco legal para las Asociaciones Público-Privadas en Venezuela, presenta unas normativas que permiten el uso de APPs en diferentes sectores de la infraestructura pública del país, como servicios viales, ferroviarios, portuarios, aeroportuarios, de saneamiento ambiental y de abastecimiento de aguas. La viabilidad jurídica de las APPs en Venezuela es sostenida por diferentes instrumentos normativos nacionales, como la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Ley de Transporte Terrestre, la Ley General de Puertos, la Ley de Aeronáutica Civil, la Ley Orgánica de Agua Potable y de los Servicios de Saneamiento, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y la Ley Orgánica del Ambiente.
Estos instrumentos normativos en conjunto con la Ley Orgánica sobre Promoción de la Inversión Privada bajo el Régimen de Concesiones y la Ley de Contrataciones Públicas, actúan como los reguladores del procedimiento de selección de contratistas y concesionarios del Estado, regulando los modelos de contratos de concesión y de empresas mixtas para la colaboración público privada.
A pesar de estas normativas legales, Venezuela no posee un lineamiento legal que facilite la implementación de las APPs reduciendo las barreras de entrada para el sector privado, que reduzca los desafíos políticos, y permita la coordinación y acuerdos entre los niveles de gobierno con competencias concurrentes o compartidas entre diferentes sectores. En este sentido, se hace necesario implementar normativas y mecanismos de control que faciliten la coordinación entre las partes.
Afortunadamente, la experiencia y el avance que registra la región en este tópico provee un marco de referencia con múltiples ejemplos y casos de estudio que pueden guiar el diseño de las estrategias y políticas públicas que permitan ir atendiendo cada uno de estos retos. Para Venezuela, y todos los países que están en la categoría “Nasciente” del Infrascopio, esto representa una gran oportunidad para agilizar y modernizar sus marcos regulatorios, ofreciendole a sus mercados internos la posibilidad de acceder a bienes y servicios públicos de mejor calidad, que contribuyan a la competitividad y a la mejora en la calidad de vida de todos sus ciudadanos.
Referencias:
- Banco Mundial. (2021). ¿Qué son las asociaciones público-privadas? https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/es/que-son-las-asociaciones-publico-privadas
- Brichetti, Juan Pablo; Mastronardi, Leonardo; Rivas, María Eugenia; Serebrisky, Tomás; Solís, Ben. (2021). La brecha de infraestructura en América Latina y el Caribe: estimación de las necesidades de inversión hasta 2030 para progresar hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Banco Interamericano de Desarrollo. http://dx.doi.org/10.18235/0003759
- Rivas, Ricardo. (2020). Las Asociaciones Público-Privadas (APP) para la construcción de la infraestructura pública en Venezuela: Oportunidades y desafíos para la Venezuela 2020. Caracas, Venezuela
- Bonifaz, José Luis; Fasanando, Antonio. (2021). Asociaciones público-privadas versus obra pública: Una comparación para el caso de redes viales en Perú y la región. Banco Interamericano de Desarrollo. http://dx.doi.org/10.18235/0003181
- The Economist Intelligence Unit, 2017. Evaluando el entorno para asociaciones público-privadas en América Latina y el Caribe: Infrascopio 2017. EIU, New York, NY
Suárez Alemán, A. (2022). Presentación Principales Resultados Infrascopio 2021/22. Ventanilla Única APP Grupo BID. https://grupoapps.org/wp-content/uploads/2022/12/Infrascopio-2021-2022-Ancor-Suarez.pdf
Econ. Sandy Gómez, socia Arca Análisis Económico y profesora invitada del IESA
Econ. José David Acuña, asociado senior de investigación en Arca Análisis Económico
Ricardo Dominguez, aspirante al título de Economista, IE Business School
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